AS RELAÇÕES BILATERAIS BRASIL-RÚSSIA PÓS-USSR: SUCESSOS, OBSTÁCULOS E POTENCIALIDADES

Pablo Guimarães Bandeira da Silveira[1]

Resumo. Este artigo propõe analisar o desenvolvimento das relações bilaterais entre o Brasil e a Rússia, com enfoque no século XXI. É elaborado com base na primeira tese de uma natureza estável e incremental do processo de melhoria das relações Brasil-Rússia, que se construíram em um cenário de relativa constância dos posicionamentos internacionais brasileiros e, com base na outra, de mudanças trazidas pelo governo Bolsonaro que poderiam ter afetado estas relações. Para isto utiliza-se a análise documental de material governamental brasileiro, incluindo estatísticas do Ministério da Economia, informes do Ministério de Relações Exteriores, acordos e discursos oficiais, além de fontes não governamentais, como notícias jornalísticas, produção acadêmica e escritos de membros do governo. Para compreender a política externa russa, é adotada uma leitura do “paradigma” de Evgeny Primakov e dos seus compromissos internacionais gerais, muitas vezes reafirmados no BRICS. Conclui-se que desde a redemocratização, o Brasil passou por um processo de intensificação gradual e progressiva de suas relações com a Rússia, processo que estagnou a partir do governo Bolsonaro e de seu distanciamento da tradição da política externa brasileira. Mas, apesar desta estagnação, o fato de a Rússia condicionar suas relações visando construção de interesses em comum, a longo prazo e não em virtude das posturas transitórias de governo, resultou em um quadro em que a retomada das posições históricas brasileiras levaria a um potencial reaquecimento das relações sem que lhes sejam causados danos de médio ou de longo prazo.

Palavras-chave: Relações Bilaterais; Multilateralismo; Brasil; Rússia; BRICS.

Abstract. This article analyzes the development of the bilateral relations between Brazil and Russia, focusing on the XXI century. This article explores how a stable and incremental nature of the rapprochement process between Russia and Brazil was built in the context of relative continuity of the Brazilian international positioning, on the one side, and how the changes brought by the Bolsonaro government might have stranded the Brazilian relations with Russia, on the other. With this objective in mind, the Brazilian governmental documentation, including statistics from the Ministry of Economy, the Ministry of Foreign Relations, agreements and official pronouncements, as well as non-governmental sources, as journalistic articles, news, academic publications and writings of government officers were analyzed. To understand the Russian foreign policy, the analysis relied upon an interpretation of Russian foreign policies through Evgeny Primakov’s “paradigm” and joint international commitments, stated by the BRICS. It is concluded that since the Brazilian re-democratization, there has been a gradual and progressive intensification of the relations between Brazil and Russia. This process somewhat weakened during the Bolsonaro presidency due its distancing from the traditional Brazilian foreign policy. But, nevertheless, the fact that Russia pursue its relationship aiming to build common interests and attain long-term goals, not motivated by transient diplomatic posturing, the retaking of a traditional Brazilian foreign policy would lead to a potential re-warming of bilateral relations without causing them some medium or long-term damage.

Key-words: Bilateral Relations; Multilateralism; Brazil; Russia; BRICS

1. Introdução           

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            As relações Brasil-Rússia possuem uma longa história, se iniciando formalmente poucos anos após a independência brasileira (1828)[2]. Esta história é majoritariamente tranquila, com exceção dos períodos entre 1918-1945 e 1947-1961, no qual a União Soviética e o Brasil não mantinham relações diplomáticas e comerciais/[3]. Durante a Segunda Guerra Mundial, durante a Conferência em Dumbarton Oaks (1944), o presidente norte-americano Franklin Delano Roosevelt propôs a criação de assentos permanentes para o Brasil e a França do Conselho de Segurança da ONU, então um órgão apenas hipotético. Tanto os soviéticos quanto os britânicos se opunham à existência de mais de cinco cadeiras no Conselho. No caso dos soviéticos, tratava-se de uma nação com a qual não mantinham relações diplomáticas/[4]. Assim, a entrada do Brasil foi vetada. Durante a Guerra Fria, relações foram restabelecidas no âmbito da "política externa independente" dos governos Quadros e Goulart como parte do projeto brasileiro de aproximação com a União Soviética e seus aliados, visando a projeção brasileira como potência regional mais autônoma do alinhamento político-ideológico com os EUA. A política externa independente também foi fruto da tradição diplomática brasileira de privilegiar diálogos diversificados no âmbito do "pragmatismo responsável" da política "universal e ecumênica".

            Mesmo com o golpe militar de 1964 e a perseguição à esquerda por parte do regime militar, não houve uma ruptura radical entre a diplomacia do período democrático e a do regime militar. Apesar da proximidade com Washington, o regime manteve uma política externa autônoma, permanecendo disposto a negociar e a manter comércio com países ideologicamente diferentes. No regime militar, o Brasil formulou acordos de colaboração tecnológica com a URSS e os países do bloco soviético, principalmente acerca da produção de energia hidroelétrica/[5]. Estas relações de cooperação mutuamente vantajosas, mas ainda não intensas, se fortaleceram após o fim do regime, com a primeira visita do presidente Sarney à URSS em 1988, seguida pela visita do presidente Collor em 1991/[6].

          A desintegração da URSS e a crise econômica dos anos 90 limitaram a intensidade das trocas entre o Brasil e a nova Rússia, mas ainda no governo Yeltsin reconfirmou-se o interesse mútuo de aproximação. Tal interesse foi reforçado pela visita ao Brasil do chanceler Primakov em novembro de 1997/[7], quando foi assinada a declaração de princípio de interação para o século XXI, e foi criada comissão bilateral de alto nível para assuntos econômicos, comerciais, tecnológicos e científicos, com acordos nas áreas cultural, educacional, científica, tecnológica, de pesquisas em espaço cósmico, meteorologia e outros. Com o governo Putin essa aproximação geraria frutos materiais bem tangíveis.

            Em 2001 é estabelecida uma série de acordos bilaterais entre o governo Fernando Henrique Cardoso e o governo Putin, com a parceria estratégica Brasil-Rússia sendo celebrada em 2002/[8]/[9]. Mais acordos de colaboração em diversas áreas tecnológicas, como aeroespacial, militar e energética, viriam a ser firmados nos dez anos seguintes, incluindo a assinatura em 2004 de um acordo para evitar a dupla tributação fiscal, que só veio a ser efetivada pelo parlamento em 2017/[10] e um acordo de cooperação técnico-militar firmado em 2008/[11]. No mesmo ano, por ocasião da visita do então presidente Dmitri Medvedev ao Brasil, foi emitida uma declaração conjunta Medvedev-Lula que reafirmava a importância da parceria estratégica russo-brasileira e indicava o intuito de aprofundá-la/[12]. Este processo de aproximação estava entrelaçado com a formação do BRICS em 2009, o grande projeto multilateral das potências emergentes. O Brasil foi considerado pela Rússia como seu parceiro principal e prioritário na América Latina. Em 2010 foi assinado o plano de ação da parceria estratégica entre Brasil e Rússia, aprofundando o processo de concretização da parceria já existente e estabelecendo metas de cooperação no combate ao crime organizado, desenvolvimento de ciência e tecnologia, cooperação militar, energética, econômica e cultural/[13].

           A aproximação entre Brasil e Rússia e a formação do BRICS se deram em um momento marcado por uma crescente indefinição no cenário internacional. Com o fim da União Soviética e do bloco socialista, a Economia-Mundo centrada nos Estados Unidos tornou-se hegemônica, englobando os antigos países socialistas e integrando mais efetivamente alguns países não-alinhados que até então seguiam políticas econômicas de autossuficiência e autarquia, estando menos integrados, como a Índia. Os anos 90 seriam marcados pela unipolaridade norte-americana, com os EUA operando para manter este quadro, auxiliado pelos seus aliados da Europa Ocidental. Durante as negociações do processo de reunificação da Alemanha (1990), importantes negociadores ocidentais, como o então secretário do tesouro estadunidense James Addison Baker III e político alemão Hans-Dietrich Genscher, fizeram promessas verbais referentes à não-expansão da OTAN. Tais promessas não se tornaram instrumentos de direito internacional e não foram cumpridas, sendo posteriormente tratadas como inexistentes por boa parte da diplomacia ocidental/[14]. Os EUA fariam esforços extensos para expandir seu poder na Europa Oriental e Ásia Central visando se estabelecer como uma força unipolar e isolar diplomaticamente a Rússia, esta, nos anos 90 engolfada por uma severíssima crise econômica e por separatismo checheno/[15]. Os casos mais flagrantes se dão com a expansão agressiva da OTAN na Europa Oriental e o forte envolvimento ocidental na organização das “revoluções coloridas”/[16]. Tal brecha de confiança pela parte do Ocidente é um dos fatores que levou a Rússia a buscar novamente projeção global e novos aliados, uma vez que na ordem vigente ela se viria cercada em um esforço ocidental de “contenção preemptiva”/[17].

             Em “O Tempo do Mundo”, Braudel afirma que apesar de economias-mundo geralmente possuírem uma metrópole central dominante, durante momentos de deslocamento do centro ocorre um período de indefinição, onde se dá emergência de múltiplos potenciais novos centros sem que haja necessariamente um explicitamente dominante/[18]. Já no início do Século XXI era perceptível a incapacidade dos Estados Unidos como potência unipolar de manter a ordem internacional dominada. Em contrapartida, emergiram múltiplos atores com o potencial de ocupar o vácuo deixado pelo declínio da potência norte-americana, em um processo cujo um dos efeitos foi o nascimento do BRICS. A semente do BRICS se deu com o RIC, projeto conceitualizado por Evguêni Primakov nos anos 90, na forma de um “triângulo estratégico" entre Rússia, China e Índia/[19]. Tal projeto se deu em um cenário onde Primakov estava tentando construir uma política externa russa autônoma, em contraste com o período de maior alinhamento com o Ocidente que o precedeu. Esta aproximação não se daria em caráter militar nem na forma de alianças incondicionais, mas através da colaboração mútua em pontos de interesse comum. Esses interesses em comum se constroem ao redor do desejo da China, da Rússia e da Índia de se estabelecerem como grandes forças em uma ordem multipolar mais complexa, em contraste com a ambição estadunidense de manter a unipolaridade e a hegemonia/[20]. Em 2009 Martynov definiu o Brasil, a Rússia, a Índia e a China como “civilizações emergentes”, então unidas nos esforços de estabelecer uma ordem internacional multipolar onde poderiam consolidar o potencial para centralidade política e econômica. A concretização deste cenário dependeria da construção de uma “governabilidade forte”, que transcende as fronteiras nacionais individuais, incluindo a necessidade do estreitamento das relações entre estes blocos civilizacionais e o estabelecimento de ferramentas de governança global/[21].

            A política externa brasileira após o fim do regime militar foi marcada mais por continuidades do que rupturas. Com Sarney manteve-se a junção de um projeto desenvolvimentista com um modelo de política externa autônoma/[22], que vem desde a “República Populista”. De Collor adiante o desenvolvimentismo seria abandonado, mas os princípios autonomistas se mantiveram. Foi um processo gradual e contínuo de maior participação em instituições internacionais e mecanismos de cooperação de diversas áreas, como o Mercosul com o Collor, o Tribunal Penal Internacional, a assinatura brasileira do Tratado de Não-Proliferação Nuclear e um papel nacional mais ativo na OMS com FHC/[23]. Com Lula os princípios gerais foram mantidos, mas como parte de um projeto de projeção de pais mais ativo, onde o engajamento com as instituições internacionais também visava a reforma destas para que o sistema internacional se tornasse mais representativo do novo arranjo onde o poder das nações emergentes via-se crescente. O exemplo mais icônico é o caso do BRICS, organização que visa, entre seus objetivos, a reorganização da ordem internacional para uma ordem mais inclusiva e representativa da realidade contemporânea. A defesa de uma política externa independente dos governos Lula e Dilma não buscava antagonizar os EUA ou encará-los como um grande adversário, mas sim engajar com ele em termos amigáveis mas autônomos/[24]. Entretanto a defesa de uma política externa multilateral de “promoção da paz” não visava uma influência limitada ao soft power e ao poder econômico, compreendendo de que era necessário o cultivo de força e de integração entre defesa e diplomacia para que a promoção de interesses e valores brasileiros tivesse o peso necessário para influenciar o cenário internacional/[25]. Ou conforme o dito romano “Si vis pacem para bellum”. Ao mesmo tempo, nas palavras de Celso Amorim, “Para defender não basta dissuadir, é preciso também cooperar"/[26]. Nesse cenário se dá a defesa brasileira do multilateralismo e da multipolaridade, em oposição às ambições unipolares dos EUA, visando não apenas a articulação com potências regionais como a Rússia e a China, mas também países árabes, africanos e asiáticos menos influentes/[27]. Como será visto mais adiante tal modelo só foi rompido com o governo Bolsonaro.

            A formação do BRIC se fez formal em 2006 e se consolidou a partir de 2009, com a cúpula em Yekaterinburg/[28]. Durante os governos do PT a atuação brasileira no BRICS se alinhou com o modelo e os objetivos do grupo: a articulação política de ganho mútuo, formação de consenso sobre normas de mediação e negociação de conflitos, normas comerciais e movimento para reformar e expandir o papel do multilateralismo de instituições internacionais, visando consolidar uma ordem multipolar. Por exemplo, a expansão no número de cadeiras permanentes no Conselho de Segurança e a inclusão do Brasil num Conselho expandido foram apoiados pela Rússia e pela China [29]/, assim como a reforma no sistema de representação no Banco Mundial e no FMI, que expandiram significativamente a influência do Brasil, da Rússia, da Índia e da China em ambas as instituições [30]/. Em cima deste objetivo compartilhado se construiu a colaboração entre países econômica-, ideológica- e culturalmente muito diferentes entre si, mas ao mesmo tempo semelhantes nas questões do gigantismo territorial, população, potencial econômico, comercial, tecnológico, representatividade internacional, lideranças regionais, na adoção de políticas externas autônomas, de multilateralismo, reconhecendo a centralidade da ONU e das realidades do mundo multipolar.

Nos mecanismos de colaboração e articulação coletiva do BRICS, estes países encontraram um meio de solidificarem suas posições de liderança regional, obtendo melhores posições de barganha e expandindo tanto seu soft power, quanto sua capacidade de tomar funções importantes nas instituições internacionais. Por exemplo, mandatos temporários no Conselho de Segurança na ONU viriam a ser conferidos ao Brasil, à Índia e à África do Sul, junto com um peso maior em outros órgãos internacionais. A colaboração entre o Brasil, a Rússia e os demais BRICS também se estendeu a questões globais, como cibersegurança, contraterrorismo, enfrentamento a crise climática e articulações na área de combate ao crime organizado transnacional. Na área dos biocombustíveis a Rússia já havia demonstrado interesse em intercâmbio tecnológico ao redor da capacidade brasileira de produzir etanol de cana de açúcar, enquanto a vasta experiência russa em lidar com cibercrimes e cibersegurança tem um imenso potencial para o Brasil, país que se mostra extremamente vulnerável nesta área. Em 2008, por meio do decreto 6703, a cibersegurança foi estabelecida como uma área prioritária para defesa[31]/, mas desde então os investimentos estatais brasileiros na área foram pequenos. Em 2013, na quinta cúpula do BRICS em Durban, foi assinada a declaração de eThekwini, que em seu artigo 34 enfatiza a importância da questão da cibersegurança/[32]. Em 2011 foi anunciado o Cabo BRICS, um sistema de cabos de fibra ótica subaquáticos e transoceânicos que conectaria as nações do BRICS e alguns outros países parceiros em uma rede de internet independente da infraestrutura estado-unidense. O projeto não foi concretizado, mas a ideia foi recuperada pela Rússia em 2013, após o Wikileaks vazar documentos que expuseram a escala massiva das práticas de espionagem norte-americanas, inclusive com grampos à então presidente Dilma Rousseff/[33], e novamente em 2015/[34].

             Apesar de a proposta de maior escala não ter se concretizado, projetos menores com pontos análogos se concretizaram, como o SAIL, um cabo de fibra ótica conectando o Brasil ao continente africano, feito pela gigante tecnológica chinesa Huawei, com a construção iniciada em 2016 e completada em 2018/[35]. Esforços de expansão digital como este, seriam ostracizados pelas exigências americanas de quebrar as relações com a Huawei e demais companhias chinesas de telecomunicação, pré-requisito imposto pelos americanos na recente proposta para o Brasil ganhar o status de aliado não-membro da OTAN/[36].

            Na área de cooperação tecnológico-militar, como mostra Imanuela Ionescu, a colaboração entre o Brasil e a Rússia toma formas bem diversas, já tendo raízes em 1992 e passando por um processo de consolidação em 1997, com propostas de maior integração feitas pela Comissão de Alto Nível de Cooperação com a Rússia, e em 2002, com o memorando de cooperação técnico-militar/[37]. Essa cooperação se intensificou nos governos Lula e  Dilma, com a compra  brasileira de blindados, aeronaves, helicópteros, equipamentos antiaéreos e mísseis  russos, a colaboração no aperfeiçoamento de mísseis brasileiros, auxílio em esforços aeroespaciais brasileiros, incluindo o voo do primeiro astronauta brasileiro, o interesse russo na indústria nuclear no Brasil, por parte da empresa ROSATOM e a instalação de sistemas de monitoramento aéreo Glonass/[38]. No governo Bolsonaro essas relações seguiram o padrão já estabelecido, mas de forma menos intensa, sem grandes compras confirmadas ou acordos concretos, com as pontuais colaborações incluindo um anúncio em 2020 do projeto de construção de mais uma estação de monitoramento Glonass/[39] e a participação do Brasil na feira militar russa ARMY 2020/[40]. Enquanto a ROSATOM demonstrou interesse por maior atuação no Brasil, competindo para participar da potencial retomada do projeto de Angra 3/[41]/[42], não houve resultados concretos, com o projeto tendo sido entregue para o Consórcio Angra Eurobras NES/[43].

2. Mudanças da política externa no governo Bolsonaro

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          Ao longo dos governos Lula, Dilma e Temer, o Brasil manteve a sua histórica posição de “neutralidade” apaziguadora em relação aos múltiplos conflitos globais. Tal posicionamento permitiu o país navegar diversos tópicos que seriam fontes de potencial atrito entre ele e seus parceiros, tornando possível manter relações amenas com as várias partes dos vários conflitos. Em relação à Rússia vemos isto no Cáucaso e no Oriente Médio, onde a defesa por mediação multilateral se aplicou à guerra entre a Rússia e a Geórgia, ao conflito de Nagorno-Karabakh e à guerra civil na Síria. Com relação à Síria, o Brasil se recusou a endossar resoluções para a guerra civil na Síria que defendessem a paz via vitória militar, não reconhecessem que crimes de guerra também foram cometidos por insurgentes/[44] e apoiou a proposta de paz via reconciliação nacional/[45].

            Já no governo Bolsonaro, o Brasil comemorou abertamente o assassinato do general iraniano Qasim Suleymani/[46], o homem que articulou muitas importantes operações militares contra rebeldes/[47]/[48], como o Daesh e a Frente Al-Nusra, em uma completa quebra com a tradicional defesa brasileira do direito internacional.

            O Brasil também adotou uma postura extremamente hostil à Venezuela, a aliada mais constante da Rússia e da China na América Latina. O chanceler Araújo defendeu publicamente o uso da força pelos EUA para efetuar uma troca de regime na Venezuela, defendendo a reativação do TIAR (Tratado Interamericano de Assistência Recíproca) contra Maduro/[49] e reconhecendo o político Juan Guaidó, associado íntimo dos EUA, como presidente do país/[50], praticamente cortando relações diplomáticas com o governo Maduro. Em março de 2019 o chanceler declarou que a Rússia e a China deveriam se distanciar da Venezuela, o que potencialmente poderia facilitar uma intervenção norte-americana/[51]/[52]. Artigos russos do think tank “Russian International Affairs Council”, fundado por membros de alto escalão do governo russo, criticaram Bolsonaro e vocalizaram a preocupação russa com a possibilidade da formação de uma “OTAN Sul Americana", encabeçada por Bolsonaro, que para um autor parecia ambicionar um papel análogo ao Shah Iraniano Mohammad Reza Pahlavi como “policial da região” contra revolucionários e reformistas/[53].

            Enquanto a diplomacia russa não condiciona seu relacionamento com o Brasil pela deterioração deste com outros países, a carta de conceito da participação russa no BRICS deixa claro que um dos objetivos da Rússia no BRICS em relação às instituições internacionais é a articulação para evitar o uso por parte dos demais membros do Conselho de Segurança de mecanismos da ONU como ferramenta para embargar ou derrubar estados rivais ou hostis a eles/[54]. Outro objetivo de longo prazo da participação russa no BRICS é transformar gradualmente o BRICS em um órgão que opere com mecanismos completos de cooperação estratégica, econômica e política/[55], ambas metas que seriam minadas na hipótese improvável do sucesso do presidente Bolsonaro. Entretanto tal quadro não minaria necessariamente as relações bilaterais entre os dois países, uma vez que por princípio elas são mantidas de forma separada do BRICS/[56], mas poderia a longo prazo prejudicar o papel do Brasil na organização.

           Seguindo o modus operandi tradicional da diplomacia nacional, em 2020, o Brasil emitiu uma nota lamentando as mortes no conflito entre a Armênia e o Azerbaijão sem tomar lados/[57], fazendo o mesmo perante violência no nordeste da Síria/[58]. Enquanto o Brasil manteve formalmente sua posição de neutralidade em relação aos conflitos na Ucrânia e em Nagorno-Karabakh, parlamentares e aliados do governo Bolsonaro demonstraram em caráter individual simpatia por organizações de ultra direita e neonazistas ucranianas, extremamente hostis à Rússia/[59]/[60]. Já como ato de caráter oficial, está o discurso do chanceler Ernesto Araújo em um evento internacional da comemoração dos 75 anos do fim da Segunda Guerra, onde o “totalitarismo nazista” foi equiparado ao “totalitarismo” soviético e a um “totalitarismo” no combate da covid/[61], ignorando a estima russa pelos sacrifícios soviéticos para vencer o fascismo e nazismo. No mesmo evento em que Araújo discursou, Vladimir Putin veio a proferir um discurso defendendo o legado do papel da URSS e do Exército Vermelho na vitória contra o nazifascismo/[62].

            Enquanto a Rússia demonstrou grande tolerância em relação às ações divergentes da diplomacia brasileira, vê-se uma mudança de atitudes russa e chinesa ao status de apoio a membros permanentes do Conselho de Segurança da Índia, da África do Sul e do Brasil. Foi removida do relatório da última cúpula do BRICS uma cláusula de apoio à candidatura do Brasil, da Índia e da África do Sul a membros permanentes do Conselho de Segurança/[63], um desvio da posição sustentada há anos pela China e Rússia, porém, a atuação do Brasil e da África do Sul como membros temporários do Conselho de Segurança foi ressaltada. Recentemente o Brasil não pagou o que necessitava para múltiplas agências internacionais/[64], incluindo uma soma de dinheiro que havia se comprometido de pagar ao Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS/[65], o que retirou parte dos votos do Brasil na organização de forma proporcional à dívida até o pagamento desta, dado explicitado no número de votos exercíveis do Brasil/[66]. Tal ato feriu a confiabilidade do Brasil como local de investimento e como membro dessas organizações, por sua vez limitando a capacidade brasileira de pedir empréstimos, fazer negócios e afins.

          Nos últimos dias do governo Trump, Mike Pompeo, então secretário de estado norte-americano, tentou incitar o afastamento entre os membros do BRICS, “agradecendo” a Bolsonaro e Narendra Modi, primeiro-ministro da Índia, por “estes perceberem que a Rússia e a China eram ameaças a seus povos”, explicitando o interesse estadunidense no enfraquecimento do BRICS/[67]. Tal declaração não foi endossada por Bolsonaro ou Modi, nem levou a reações por parte da Rússia ou da China. O desejo estadunidense de minar as relações entre o Brasil e a Rússia também se revelou no relatório anual do departamento de saúde dos EUA, onde é admitido explicitamente esforços estadunidenses em “persuadir o Brasil a rejeitar a vacina russa SPUTNIK V”/[68].

           Neste quadro ocorreu a participação brasileira no SEABREEZE 2021. O exercício militar SEABREEZE 2021, organizado pelos EUA e seus aliados, se deu em um cenário político extremamente tenso. O exercício foi executado no Mar Negro, simulando o potencial suporte marítimo ao governo ucraniano perante uma ofensiva hipotética russa, ocorrendo pouco tempo após o conflito em águas da Criméia, entre um navio russo e um navio inglês/[69]. Apesar de o exercício se repetir desde 1997/[70], a fricção atual tornou sua execução especialmente tensa e politicamente "vocal", sendo facilmente interpretada como uma declaração de simpatia aos norte-americanos e ao governo ucraniano. Quebrando o longuíssimo histórico brasileiro de neutralidade e de recusa em tomar lados em conflitos regionais, o governo Bolsonaro aceitou um convite do governo Biden para participar do SEABREEZE, com a participação brasileira confirmada pelas marinhas brasileira e americana[71]/[72]/ com o exercício tendo se dado entre junho e julho de 2021. Tal participação também se dá no contexto da reafirmação formal por parte da OTAN de sua visão da Rússia como adversária e a adição "oficial" da China a essa lista de adversários, em um comunicado de imprensa/[73].

           Pouco tempo antes, os EUA fizeram um convite ao Brasil de considerá-lo um aliado não-membro da OTAN, o que no atual contexto seria uma fonte potencial de desgaste na relação com a Rússia e a China, principalmente dado que o apoio dos EUA para a aproximação do Brasil com a organização foi sob a condição que o Brasil proíba a atuação da Huawei em seu território/[74], o que fere diretamente os interesses comerciais chineses. Entrevistado pela Sputnik, o acadêmico russo Viktor Kheifets prontamente reconhece que mesmo que Bolsonaro aceite a oferta de Biden, provavelmente não haveria consequências de longo prazo nas relações entre o Brasil e a Rússia, pois os ritos de entrada para a organização dependem de outros países da OTAN, hostis a Bolsonaro, além de dependerem também da continuidade do governo Bolsonaro, dado a demora para a compleição de acordos internacionais, e da (não explicitamente citada, mas subentendida) improvável aprovação da adesão à OTAN pelo congresso brasileiro/[75]. Ou seja, para Kheifets a preservação das relações entre o Brasil e a Rússia no governo Bolsonaro no presente momento de 2021 não se dá devido às políticas de estado de Bolsonaro ou a simpatias russas em relação a ele, mas sim devido à probabilidade do atual governo falhar em se reeleger, além do racha entre os projetos de Bolsonaro no campo internacional e os objetivos da parte de sua base parlamentar, que representa grupos de interesse como pecuaristas, dependentes das boas relações entre o Brasil, a China e a Rússia.
           A defesa brasileira do multilateralismo veio a ser abandonada pelo governo Bolsonaro com a política externa do ex-chanceler Ernesto Araújo, que refletia a visão de mundo dele. Para Araújo havia uma guerra cultural entre as forças “globalistas” e aqueles opostos ao globalismo. Globalismo é definido de forma vaga, abarcando coisas como esforços pela consolidação de órgãos internacionais, subordinação às leis e tratados internacionais, políticas de integração de grupos e identidades minoritárias, pautas ecológicas e uma “influência comunista” em organizações como a ONU/[76]. No início de seu período como chanceler, Araújo deixa claro em seu blog a ambição de criar uma aliança entre países vistos por ele como "tradicionais", grupo que abarcaria: Índia, Rússia, Polônia, Israel, Hungria e os EUA sob o governo Trump, em um projeto de “aliança liberal-conservadora”. Para Araújo esta guerra cultural seria o traço determinante das relações internacionais contemporâneas e seria do interesse comum destes países se unirem para impedir a erosão de valores religiosos e conservadores/[77]. Araújo afirma que há uma conspiração para causar um “grande reset”  na economia mundial, conduzida por “comunistas”, pelo crime organizado, pelo “esquema de alguns megabilionários ou trilionários”, pelo “marxismo de mercado megatecnológico ou neomaoísmo”, (presumivelmente se referindo à China), pelo “multilateralismo antinacional” e por forças abstratas  como o “covidismo” e o “trans-humanismo”/[78]. Araújo declara que o processo de globalização após o colapso soviético se deu paradoxalmente como uma vitória cultural do comunismo, em especial do “neomaoísmo”, e que o multilateralismo é manipulado como ferramenta de dominação por “atores não democráticos”, novamente se referindo implicitamente à China/[79]. Da mesma forma, para o ex-chanceler o próprio nazismo teria sido ponta-de-lança do socialismo soviético, além de irmão ideológico/[80]. Em seu texto de despedida do cargo, Araújo ressalta que vê a Rússia na “defesa dos valores ocidentais”/[81], o que levando em conta seus textos anteriores, presume um antagonismo entre a China e a Rússia, coisa inexistente.

            O modelo de política externa de Ernesto Araújo, um anomalia singular na história diplomática nacional, não pode ser enquadrado como pertencente a qualquer escola de Relações Internacionais existente, enxergando alianças como o fruto de preferências morais dos governantes e povos e considerando que a ordem internacional se organiza ao redor do embate das forças do mal, cosmopolitas, afeitas ao crime organizado e cripto-marxistas (apesar de eventualmente burguesas), contra as forças da liberdade e da tradição. Ele ignora as estruturas da ordem internacional, seja de uma ótica realista da anarquia internacional, seja a partir uma visão liberal da necessidade de fortalecimento de instituições de governança global, seja a partir da perspectiva estruturalista de uma divisão internacional do trabalho. Ao imaginar a participação russa em uma aliança ideológica contra a China e contra o “multilateralismo antinacional”, Ernesto Araújo escolheu ignorar os princípios da política externa russa e os interesses nacionais russos. Desde Primakov, a diplomacia russa não é condicionada pela ideia de “inimigos permanentes” ou “aliados permanentes” e sim por interesses comuns/[82], estes que são no momento articulados justamente por meio do projeto de multilateralismo, atacado pelo ex-chanceler e que conta com a China como parceira vital, dado o desejo comum de ambas as nações consolidarem uma ordem multipolar. A mesma adoção russa do modelo dos interesses em comum somada à visão de longo prazo é o que permitiu preservar as relações entre o Brasil e a Rússia no governo Bolsonaro, apesar das constantes hostilidades brasileiras a parceiros importantes da Rússia. A colaboração entre países com interesses locais divergentes não é nova no BRICS, com o caso da Índia e da China, dois países que além de disputarem influência regional, possuem conflitos territoriais um com o outro. Essa colaboração se dá possível justamente graças ao reconhecimento mútuo dos dois países de que há uma série de interesses em comum devido ao status semelhante como estados-civilização ascendentes em uma ordem internacional que carrega as marcas de instituições moldadas a partir da hegemonia ocidental.

            Apesar de calmas relações com a Rússia, o governo Bolsonaro deteriorou as relações com a Venezuela e provocou estragos nas relações com os principais aliados e parceiros da Federação da Rússia, como a China e o Irã. A aproximação com os Estados Unidos e a convergência das posições sobre diversos assuntos da política internacional se tornou uma forma de “alinhamento sem recompensa”/[83], ignorando como a aderência a projetos de projeção de poder estadunidense na América Latina pode ser a longo prazo uma semente de potencial atrito com a Rússia, dado que os EUA visam remover a capacidade chinesa e russa de exercer influência na América do Sul.

3. Economia

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            A aproximação diplomática entre o Brasil e a Rússia iniciada no começo dos anos 2000 levou a uma intensificação das relações comerciais entre os dois países. O fim da União Soviética abalou fortemente a capacidade produtiva da agropecuária russa, afetando, entre outros produtos, a produção e consumo de carne e soja/[84]. A partir da recuperação econômica russa, no governo de Vladimir Putin, ocorreu uma rápida expansão da demanda interna por carnes e outras commodities agrícolas. O governo brasileiro buscou suprir esta demanda, se tornando um grande exportador de carne e commodities agrícolas para a Rússia, após o fim da importação de carne estadunidense devido à doença da vaca-louca/[85] e dos surtos de gripe aviária/[86]. Ao mesmo tempo, a Rússia demonstrou interesse tanto na compra do etanol brasileiro quanto na transferência da tecnologia necessária para sua produção. Em contrapartida, a exportação russa para o Brasil passou a ser dominada por fertilizantes e produtos metalúrgicos. As exportações brasileiras para a Rússia partiram de um valor de $756.240.700 em 1997 até um pico de $4.631.438.845 em 2008, enquanto as importações do Brasil no mesmo período saltaram de $322.449.179 para $3.332.323.949 em 2008/[87]. Em diferentes momentos o Brasil chegou a ser o maior fornecedor de frango, boi e porco da Rússia, mas os fluxos dos produtos variaram significativamente. Exportações foram algumas vezes interrompidas por questões sanitárias, como o caso mais grave se dando após a Operação Carne Fraca, que revelou irregularidades na produção de carne bovina brasileira/[88]. Segundo o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, este banimento temporário da carne brasileira incentivou e foi acompanhado por crescimento interno da produção russa de gado bovino e suíno/[89]. Apesar disto, o caráter do comércio com a Rússia se manteve superavitário para o Brasil até 2017/[90].

            A Rússia segue um projeto de substituição de importações que vem rendendo resultados favoráveis nos últimos anos, com crescimento significativo da produção de carne suína e aviária/[91]. Este projeto de substituição de exportações fez com que nos últimos anos a produção tenha se expandido rapidamente e os produtos russos se tornaram capazes de competir internamente com os produtos brasileiros. Recentemente a Rússia se tornou uma exportadora significativa de carnes e de trigo. A proporção das carnes brasileiras na Rússia decresce cada vez mais, com o valor da carne de aves exportada para a Rússia tendo sido passado pelo valor do amendoim, fruto tanto de um decréscimo na exportação de carne de aves quanto de um acréscimo na exportação de amendoim/[92]. Apesar dessa redução no volume, o Brasil permanece como um parceiro preferencial no setor de carnes, dado que dos cinco países que mais exportaram carne suína para a Rússia em 2004 (um dos setores em que a produção russa mais cresceu), apenas o Brasil manteve sua fatia do mercado russo em 2012/[93]. O ex-ministro da agricultura do governo Temer, Blairo Maggi, reconheceu esse processo de autossuficiência russa, afirmando que “...num prazo de 10 anos, o país será autossuficiente em tudo e também quer exportar, o que é natural.[94]” A soja se tornou o principal produto brasileiro de exportação, compondo 25% do total de nossas exportações para a Rússia em 2020[95],  com o fim desta soja sendo alimentar a pecuária russa. A “institucionalização” deste comércio de soja é antiga, com as normas básicas sendo estabelecidas a partir de um memorando de entendimento em 2009.[96]
           De 2017 a 2020 as exportações para a Rússia caíram de $2.736.531.853 para $1.523.729.477.  No mesmo período as nossas importações da Rússia se mantiveram relativamente estáveis, indo de $2.644.883.398 em 2017 a $2.715.897.526 em 2020, passando por um pico de $3.680.499.839 em 2019. Em 2010 as chamadas indústrias de transformação (que incluem a indústria da carne e de produtos alimentícios “industrializados”) consistiam em 94% do que exportamos para a Rússia, proporção que caiu para 65% em 2020. Em contrapartida, commodities agrícolas cresceram de 5.5% para 34%. Enquanto isso, as importações permaneceram dominadas por bens de maior valor agregado[97]. Além de importador destes bens, o Brasil passou a comprar quantidades crescentes de trigo e a agricultura brasileira mostra-se cada vez mais dependente dos fertilizantes russos, que compõem a maior parte da exportação brasileira de fertilizantes[98]. Enquanto o Brasil sempre importou um grande volume de fertilizantes, o recente crescimento da dependência brasileira de fertilizantes externos é fruto de uma longa insuficiência e de um processo de redução da produção nacional, intensificada na última década.[99] Essa redução de produção se tornou mais abrupta nos últimos três anos, com o fechamento por ordem do governo Bolsonaro de múltiplas fábricas de fertilizantes que até então eram operadas pela Petrobrás[100].  Nos últimos anos o comércio brasileiro com a Rússia se tornou deficitário para o Brasil, enquanto o caráter de nossas exportações se mostra mais concentrado em bens de baixo valor agregado, seguindo uma tendência abrangente em nossas relações comerciais com o resto do mundo e no processo interno de enfraquecimento da indústria nacional perante a agropecuária.

4. A colaboração ao redor da vacina Sputnik V

            Das parcerias entre o Brasil e a Rússia durante o governo Bolsonaro, era a colaboração ao redor das vacinas russas contra a COVID-19 que prometiam os maiores benefícios para o Brasil. No contexto da pandemia de COVID-19, se iniciaram duas diferentes parcerias entre o Brasil e a Rússia com o fim da obtenção brasileira da vacina russa Sputnik V. O primeiro acordo, selado em março de 2021 entre o Consórcio dos Governadores do Nordeste e o Fundo de Investimento Direto da Rússia, estabeleceu o contrato para a importação direta de 37 milhões de doses da vacina por parte do Consórcio dos Governadores do Nordeste.[101] O segundo acordo se deu entre o governo federal brasileiro, a empresa brasileira União Química, que foi escolhida pelo Brasil como intermediadora, e o Fundo de Investimento Direto da Rússia, que segundo o embaixador russo Alexey Labetskiy “é a única organização com o direito de negociar e fornecer a Sputnik V fora das fronteiras da Rússia”[102]. O acordo estabelece que a União Química terá que produzir ou repassar 10 milhões de doses de Sputnik V para o governo federal[103],  com insumos vindos da Rússia.

            O Ministério da Saúde liberou a compra anteriormente à obtenção de licitação da Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), o que na prática criou uma situação de indefinição em relação às doses da Sputnik V. A previsão oficial do governo (que não se cumpriu) era de que a licitação ainda se daria no início do ano, dado de que a entrega das primeiras quatrocentas mil doses estava agendada para março de 2021.[104] Em 15 de janeiro de 2021 a União Química requisitou para a Anvisa um pedido de uso emergencial da Sputnik V, que não foi acatado por falta de documentação necessária. Em março, um segundo pedido de autorização de uso emergencial da Sputnik V substituiu o primeiro, desta vez incluindo documentação que havia sido marcada pela Anvisa como ausente no primeiro pedido/[105]. Em abril, um pedido separado de uso emergencial feito pelos governos da Bahia, do Maranhão, do Ceará, de Pernambuco e do Sergipe, que compraram diretamente a vacina, foi também rejeitado. Um segundo pedido dos mesmos estados foi novamente rejeitado em maio, levando ao requerimento de mais documentos dos Estados e do Instituto Gamaleya/[106]. No mesmo mês a recusa e a requisição de mais documentação também se deram com o pedido pendente da União Química/[107]. A aprovação do uso emergencial de Sputnik V, importada diretamente da Rússia pelo Consórcio do Nordeste ocorreu em quatro de junho de 2021, de forma restrita, com a restrição inicialmente a apenas um porcento da população dos estados poderão ser imunizados com a Sputnik V/[108]. Os governadores concordaram com os termos da Anvisa no dia oito de julho, acordando o envio inicial de apenas um milhão e cento e quarenta e sete mil doses dos trinta e sete milhões inicialmente acordado/[109]. No mesmo dia foi assinado um acordo entre a União Química e a empresa farmacêutica russa GEROPHARM, produtora da vacina russa EpiVacCorona, mediando a possibilidade de produção da EpiVacCorona no Brasil pela União Química/[110]/[111].
            Em oito de julho de 2021, em meio às investigações da CPI da Covid, relativas a um acordo acerca da exportação da vacina Covaxin feito entre o governo federal brasileiro, a empresa brasileira Precisa e a indiana Barath Biotech, foi publicado pela revista de jornalismo investigativo The Intercept Brasil uma reportagem indicando potenciais irregularidades no contrato entre o governo federal e a empresa União Química acerca da aquisição da Sputnik V. O preço das doses intermediadas pela União Química era cerca de 20% mais alto do que o das doses compradas pelo Consórcio Nordeste diretamente com a Rússia, gerando um potencial prejuízo para os cofres públicos de R$ 120 milhões, diferença que segundo The Intercept não seria explicável por acréscimos de transporte, armazenamento e afins. Também foi feita a acusação de que a União Química foi favorecida devido ao lobby dos partidos do “Centrão”, em especial o DEM, vinculando diretamente o ex-diretor de logística do Ministério da Saúde, Roberto Dias, ao processo de aprovação do contrato potencialmente corrupto com a União Química/[112]. O mesmo Roberto Dias teve a prisão decretada em rede nacional pelo presidente da comissão da COVID, Omar Aziz, por cometer continuamente perjúrio em seu depoimento acerca do caso entre a empresa Precisa e o governo federal. Neste caso o governo federal, o próprio Dias e a Precisa são também suspeitos de corrupção/[113]. A proximidade ideológica entre o governo federal e Fernando Marques, o dono da União Química, é pública, sendo que em um áudio Marques acusou o PCdoB, o PT e João Dória de manipularem a Anvisa com o fim de sabotar a Sputnik V/[114], acusação que não faz sentido, dado que governadores do PT e do PCdoB da Bahia e do Maranhão são alguns dos principais interessados no sucesso da Sputnik V no Brasil e considerando que a maioria da diretoria da ANVISA foi apontada pelo atual governo federal.       

            Em reação à matéria do Intercept, os líderes da oposição na Câmara acionaram o Tribunal de Contas da União para investigar o acordo entre o governo federal e a União Química/[115]. No dia 13/7, foi revelado por documentação em mãos da CPI que o governo federal estava tentando reafirmar o papel da União Química como intermediária entre o governo e o Fundo de Investimento Direto, visando tornar a companhia intermediária em uma tentativa fracassada da compra de duzentos milhões de doses de Sputnik V, replicando o modelo que se deu entre o governo federal e a Precisa no caso da Covaxin/[116] e ignorando, inexplicavelmente, o fato de que a compra direta da vacina sairia por um valor 20% menor do que a compra por meio da União Química. No dia 14/7, o ministro da Saúde Marcelo Queiroga tentou minimizar o potencial impacto do cancelamento do contrato dos vinte milhões de doses da Covaxin, de um possível futuro cancelamento do contrato federal de dez milhões de doses de Sputnik V do governo federal e da limitação no número de doses de Sputnik inicialmente aplicadas pelo Consórcio do Nordeste. Ignorando o histórico recente das empresas ocidentais não entregarem a quantidade prometida de doses de vacina (inclusive no Brasil), Queiroga afirmou que o Brasil já possui doses compradas suficientes para toda população/[117], escolhendo também ignorar a necessidade de garantir a chegada mais rápida do maior volume possível certo de doses, dado que a pandemia continuava ceifando vidas em ritmo intenso. Em 21 de julho, Queiroga indicou a probabilidade do cancelamento do acordo de dez milhões de doses, em resposta às investigações da CPI/[118].